Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật năm 2015) bổ sung một số quy định mới về thẩm định văn bản (hình thức tổ chức thẩm định, nội dung thẩm định, báo cáo thẩm định,…), đặc biệt là việc bổ sung thủ tục thẩm định đối với đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh. Với tầm quan trọng của hoạt động thẩm định trong quy trình xây dựng VBQPPL, đồng thời, để nâng cao chất lượng thẩm định theo yêu cầu mới của Luật năm 2015, người thẩm định cần hiểu đúng, đầy đủ các quy định của Luật năm 2015, Nghị định số 34/2010/NĐ-CP và nắm bắt được một số kỹ năng cần thiết khi tiến hành thẩm định đề nghị xây dựng văn bản hoặc dự thảo văn bản.

1. Thu thập, xử lý tài liệu phục vụ thẩm định

Để bảo đảm chất lượng của công tác thẩm định cơ quan thẩm định cần phải thu thập thêm các tài liệu có liên quan đến nội dung của của dự thảo. Việc xác định tài liệu cần thu thập phải căn cứ vào nội dung của mỗi dự thảo văn bản được thẩm định. Một số tài liệu cơ bản cần thu thập như: Các văn kiện của Đảng có liên quan đến đề nghị xây dựng văn bản, dự thảo văn bản; Hiến pháp, các VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn, các văn bản điều chỉnh về cùng một vấn đề và các văn bản điều chỉnh các vấn đề có liên quan đến nội dung chính sách trong đề nghị hoặc nội dung của dự thảo văn bản; Sách, báo, các công trình nghiên cứu khoa học, đề tài, đề án, chương trình, chiến lược, kế hoạch, nội quy, quy chế… có liên quan đến nội dung của đề nghị và dự thảo văn bản; Các thông tin, tài liệu khác có liên quan khác.

Việc thu thập và xử lý các tài liệu này vừa giúp cho cơ quan thẩm định có thêm nguồn thông tin bổ trợ khi xem xét, đánh giá đề nghị, dự thảo văn bản được thẩm định, vừa có ý nghĩa nhằm kiểm chứng tính chính xác của các nội dung mà cơ quan chủ trì soạn thảo đề xuất.

Sau khi đã thu thập tài liệu, cơ quan thẩm định phải tiến hành nghiên cứu, phân loại tài liệu. Đối với tài liệu là VBQPPL, cần sàng lọc, loại bỏ những văn bản hết hiệu lực thi hành. Bên cạnh đó cần lưu ý nguyên tắc áp dụng văn bản trong trường hợp có xung đột về nội dung. Đối với các thông tin, tài liệu khác, cần lưu ý để lựa chọn từ những nguồn thông tin chính thức và có độ tin cậy cao.

2. Xây dựng đề cương văn bản thẩm định

Người được phân công viết báo cáo thẩm định nên xây dựng đề cương báo cáo thẩm định trước khi bắt đầu xây dựng báo cáo thẩm định. Việc xây dựng đề cương sẽ giúp bảo đảm tính toàn diện, đầy đủ, tránh bỏ sót nội dung thẩm định đồng thời làm cho các vấn đề trình bày trong báo cáo thẩm định trở nên logic, mạch lạc, rõ ràng và có sức thuyết phục cao. Đề cương thẩm định cần thể hiện cụ thể những vấn đề sẽ nêu, những lập luận, chứng cứ để chứng minh cho vấn đề nêu tại báo cáo thẩm định.

Thông thường, một văn bản thẩm định phải thể hiện đầy đủ các nội dung thuộc phạm vi thẩm định theo yêu cầu của Luật. Tuy nhiên trong một số trường hợp đặc biệt, văn bản thẩm định chỉ chứa đựng một vài nội dung đánh giá. Chẳng hạn như khi cơ quan thẩm định không tán thành về sự cần thiết ban hành văn bản thì sẽ không tiến hành đánh giá về các nội dung khác của đề nghị, dự thảo văn bản hoặc trên cơ sở đánh giá các chính sách trong đề nghị, các quy định cụ thể của dự thảo văn bản để lập luận, đưa ra ý kiến phản bác sự cần thiết ban hành. Do vậy, việc xây dựng đề cương báo cáo thẩm định cần bám sát các vấn đề sẽ nêu tại báo cáo thẩm định để đưa ra những dự liệu chính xác.

3. Xem xét, đánh giá nội dung thẩm định dự thảo VBQPPL

3.1. Về sự cần thiết ban hành văn bản

a) Lý do của việc ban hành văn bản, cơ quan thẩm định cần làm rõ một số nội dung sau:

- Trường hợp văn bản được ban hành để thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước: người thẩm định cần trả lời câu hỏi là việc ban hành văn bản có đáp ứng được yêu cầu thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước hay không?

- Trường hợp văn bản dùng để quy định chi tiết VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn thì người thẩm định cần trả lời câu hỏi: Việc ban hành văn bản có phải để thực hiện nhiệm vụ đã được được giao trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên hay không không? Nếu có, phải xác định rõ các điều, khoản, điểm được giao quy định chi tiết. Trường hợp hướng dẫn, quy định cụ thể các biện pháp thi hành văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên thì cần làm rõ sự phù hợp về thẩm quyền ban hành văn bản với nội dung hướng dẫn, quy định cụ thể trong dự thảo.

- Đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, giải quyết những tồn tại, hạn chế và các vấn đề đặt ra của xã hội: Người thẩm định cần xác định việc ban hành văn bản để điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh hoặc để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý xã hội có phải được xuất phát từ nhu cầu của thực tiễn trong nước hoặc yêu cầu của hội nhập quốc tế không? Trường hợp pháp luật hiện hành chưa có quy định thì việc ban hành văn bản có phải là giải pháp tối ưu để giải quyết vấn đề thực tiễn phát sinh? Trường hợp đã có văn bản quy định nhưng chưa đủ mạnh để giải quyết hoặc không còn phủ hợp với tình hình thực tiễn thì nên ban hành văn bản mới thay thế hay chỉ cần ban hành văn bản để sửa đổi, bổ sung văn bản hiện hành?

b) Bên cạnh việc xem xét lý do ban hành văn bản, người thầm định cần bước đầu xem xét và đánh giá về tính dự báo của văn bản. Cụ thể là quy định của dự thảo có khả năng giải quyết những vướng mắc trong thực tiễn, khả năng điều chỉnh những vấn đề mới phát sinh và khả năng góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh, vị thế đối ngoại của đất nước không? Trong trường hợp dự thảo văn bản đáp ứng đầy đủ các lý do ban hành nhưng qua xem xét thấy rằng quy định của dự thảo chưa phải là giải pháp phù hợp để giải quyết vấn đề vướng mắc trong thực tiễn hoặc có khả năng giải quyết được những vướng mắc đó nhưng lại gây khó khăn, cản trở hoặc tác động tiêu cực đến sự phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng an ninh… thì cần phải cân nhắc thêm về sự cần thiết ban hành văn bản.

3.2. Về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản

Với nội dung thẩm định về đối tượng, phạm vi điều chỉnh văn bản, người thẩm định cần phải phân tích, đánh giá về một số vấn đề sau đây:

- Sự phù hợp giữa đối tượng với phạm vi điều chỉnh của dự thảo;

- Sự phù hợp giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo với các chính sách cơ bản của dự thảo;

- Sự phù hợp giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo với các quy định cụ thể của dự thảo;

- Sự phù hợp giữa tên gọi của dự thảo văn bản với phạm vi, đối tượng điều chỉnh của dự thảo.

3.3. Về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật

a) Về tính hợp hiến: Một trong những nội dung vô cùng quan trọng của việc thẩm định là nhằm bảo đảm cho các quy định của dự thảo bảo đảm tuân thủ các quy định của Hiến pháp và phù hợp với tinh thần của Hiến pháp. Do vậy, để phát biểu về tính hợp hiến của dự thảo văn bản, người thẩm định cần đưa ra ý kiến về sự phù hợp với các quy định cụ thể của Hiến pháp hoặc phù hợp với tinh thần, nguyên tắc của Hiến pháp về bản chất nhà nước, chế độ kinh tế, nghĩa vụ cơ bản của công dân, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước.

Đối với những quy định liên quan đến tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước cần trả lời câu hỏi: có phù hợp với các quy định, nguyên tắc Hiến định về tổ chức hoạt động của từng loại cơ quan/cá nhân có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước hay không?

Đối với những quy định liên quan đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân thì khi nghiên cứu dự thảo, người thẩm định cần đánh giá quy định của dự thảo có hạn chế quyền cơ bản nào không? Những phạm trù nào thuộc về quyền tự do được bảo vệ? Những phạm trù nào bị can thiệp? Chủ thể nào có thẩm quyền can thiệp? Có xâm phạm quyền bình đẳng không? (ví dụ bình đẳng giới; bình đẳng giữa công dân thuộc thành phần các dân tộc, tôn giáo khác nhau,...); Có bảo đảm thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân không?

Nếu phát hiện dự thảo có quy định chưa phù hợp với Hiến pháp thì cần phân tích và nêu rõ quy định nào chưa phù hợp với tinh thần, nguyên tắc hoặc điều, khoản cụ thể của Hiến pháp? Quy định nào vượt khỏi phạm vi quy định, tinh thần của Hiến pháp?

Trong trường hợp phát hiện nội dung của dự thảo chưa phù hợp với quy định cụ thể, nguyên tắc hoặc tinh thần của Hiến pháp, nhưng phù hợp với tình hình thực tế, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi cho việc bảo đảm quyền và nghĩa vụ của công dân thì báo cáo thẩm định phải nêu rõ vấn đề này và đề xuất việc xin ý kiến của cơ quan có thẩm quyền.

b) Về tính hợp pháp, tính thống nhất với hệ thống pháp luật: Để thẩm định tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật, người thẩm định cần xem xét, đánh giá một số nội dung sau đây:

* Về tính hợp pháp:

- Sự phù hợp về hình thức và nội dung văn bản với thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản;

- Sự phù hợp của nội dung dự thảo với quy định của VBQPPL hiện hành có giá trị pháp lý cao hơn;

- Tính đầy đủ của hồ sơ dự thảo văn bản khi gửi thẩm định theo quy định của Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.

* Về tính thống nhất với hệ thống pháp luật:

- Sự thống nhất của các quy định trong các dự thảo với các quy định tại VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn;

- Sự thống nhất của các quy định trong dự thảo với các quy định của VBQPPL hiện hành khác do cơ quan cùng cấp có thẩm quyền ban hành về cùng một vấn đề, bảo đảm không có chồng chéo, mâu thuẫn giữa nội dung dự thảo với các quy định hiện hành.

Trong trường hợp phát hiện quy định của dự thảo không thống nhất với quy định của các văn bản hiện hành khác do cùng cấp có thẩm quyền ban hành về cùng một vấn đề thì báo cáo thẩm định phải phân tích lý do, ưu điểm, nhược điểm của quy định của dự thảo và đề xuất phương án xử lý.

3.4. Về sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với văn bản được quy định chi tiết; sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản đã được thông qua.

a) Sự phù hợp của nội dung dự thảo với văn bản được quy định chi tiết

Người thẩm định cần tập trung làm rõ một số vấn đề sau: Một là, sự phù hợp của dự thảo văn bản với nội dung (điều, khoản, điểm) được giao quy định chi tiết; Hai là, mức độ cụ thể hóa quy định của văn bản được quy định chi tiết vào dự thảo văn bản (quy định của dự thảo có vượt ngoài phạm vi được giao quy định chi tiết, có vượt quá thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản không?...)

b) Sự phù hợp của nội dung dự thảo với chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản đã được thông qua (đối với VBQPPL cấp tỉnh)

Để đưa ra ý kiến về nội dung này, cơ quan thẩm định cần phải đối chiếu giữa quy định của dự thảo văn bản với các chính sách đã được thông qua. Trên cơ sở đó, người thẩm định cần đánh giá một số nội dung sau:

- Sự phù hợp giữa các quy định trong dự thảo văn bản với mục đích, yêu cầu ban hành văn bản;

- Sự phù hợp giữa các quy định trong dự thảo văn bản với phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản;

- Mức độ chuyển hóa các chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản đã được thông qua vào dự thảo văn bản;

- Sự phù hợp giữa các quy định trong dự thảo văn bản với các chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản đã được thông qua.

3.5. Về ngôn ngữ, kỹ thuật và trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản

Trong nội dung thẩm định về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo phải nêu rõ sự đánh giá về các vấn đề sau đây của dự thảo:

- Tính hợp lý, khoa học trong bố cục của dự thảo. Trường hợp bố cục dự thảo chưa hợp lý, trích dẫn căn cứ ban hành văn bản không chính xác thì báo cáo thẩm định cũng cần nêu rõ nội dung này;

- Việc sử dụng nhất quán các thuật ngữ chuyên môn trong hệ thống văn bản pháp luật hiện hành. Trường hợp trong dự thảo sử dụng thuật ngữ chuyên ngành, thuật ngữ giới hạn trong phạm vi điều chỉnh của dự thảo thì các thuật ngữ này phải được giải thích rõ ràng;

- Ngôn ngữ sử dụng trong dự thảo phải đơn nghĩa, trong sáng, rõ ràng, dễ hiểu;

- Tuân thủ các quy định về thể thức, kỹ thuật trình bày và trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản. Trình tự thủ tục xây dựng, ban hành văn bản thể hiện ở việc cơ quan soạn thảo thực hiện đầy đủ của các bước trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản (soạn thảo, lấy ý kiến)